החלטה בתיק בש"א 567/08

הבקשה

1.         לפניי בקשתם של התובעים בת"מ 305/08, חנוך ושירה כהן (להלן - המבקשים), לאישור תובענה מינהלית שהגישו נגד המועצה המקומית מבשרת ציון (להלן - המשיבה או המועצה), כתובענה ייצוגית, לפי סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006 (להלן - החוק או חוק תובענות ייצוגיות). המבקשים טוענים, כי המשיבה העלתה שלא כדין את תעריפי הארנונה שבסמכותה לגבות, בכך שצרפה את תוספות הארנונה שאושרו לה בשנות הכספים 1994, 2004, 2005 ו-2007 לבסיס המס הקובע בשנים הבאות; כי בשנת 1998 העלתה המשיבה את תעריף הארנונה ללא אישור כנדרש תוך חריגה מסמכות, ואף את התוספת הזו צרפה כחלק מבסיס המס לשנים העוקבות; וכן כי המשיבה הצמידה את תשלומי הארנונה המשולמים לה בתשלומים למדד המחירים לצרכן, תוך התעלמות ממדדים שליליים אשר היו מביאים להפחתת תשלומי הארנונה. לדידם, התובענה עומדת בתנאים הנדרשים בחוק לצורך אישורה כתובענה ייצוגית.

            יצויין, כי הבקשה לאישור התובענה כייצוגית נידונה בעבר לפני שופטים אחרים, ובמסגרת ההליכים המקדמיים הועבר התיק לגישור, בהסכמת הצדדים, לפני כב' השופט (בדימוס) ב' אוקון. התיק הועבר לטיפולי בשנת 2010, ולבקשת הצדדים נדחו הדיונים מעת לעת, כדי לאפשר להם להגיע לפשרה בהמשך למתווה שהוצע בהליך הגישור. בסופו של יום הודיע ב"כ המשיבה, כי מליאת המועצה המקומית מבשרת ציון דחתה את הצעת הפשרה שהובאה לאישור על-ידי ועדת הכספים של המועצה; ועל-רקע האמור, הגישו הצדדים לאחרונה סיכומים בבקשה לאישור התובענה הייצוגית.

המסגרת הנורמטיבית - חוק תובענות ייצוגיות

2.         סעיף 3 לחוק תובענות ייצוגיות וכן התוספת השנייה לחוק זה, קובעים את רשימת הנושאים שבעניינים ניתן להגיש תובענה ייצוגית, ובכלל זה - תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר (פריט 11 לתוספת השנייה). בנוסף, קובע החוק את התנאים להגשת תובענה ייצוגיות, וכן את הדרישות שעל התובע לעמוד בהן כדי לאשר את תביעתו כתובענה ייצוגית. כך, על-פי סעיף 4(א)(1) לחוק הנ"ל, רשאי להגיש תובענה ייצוגית אדם שיש לו עילה בתביעה או בעניין כאמור בסעיף 3 לחוק, המעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל החברים הנמנים עם קבוצת בני אדם - בשם אותה קבוצה. בנוסף לתנאי סף זה, על המבקש לאשר תביעה כתובענה ייצוגית לעמוד בארבעת התנאים המפורטים בסעיף 8(א) לחוק האמור: ראשית, כי התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה; שנית, כי תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין; שלישית, כי קיים יסוד סביר להניח שעניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת; ורביעית, כי קיים יסוד סביר להניח שעניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב.

            בצד אלו קובע חוק תובענות ייצוגיות הוראות ייחודיות הנוגעות לאישור תובענה ייצוגית נגד רשות, על-פי פריט 11 לתוספת השנייה כאמור. כך למשל קובע סעיף 8(ב), כי אם שוכנע בית-המשפט שהנזק אשר עלול להיגרם כתוצאה מניהול התובענה הייצוגית עולה על התועלת שעשויה לצמוח ממנו, ניתן להתחשב בכך בעת ההכרעה בבקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד המדינה או רשות מרשויותיה; ובנוסף קובע סעיף 9(ב) לחוק, כי בית-המשפט לא יאשר תובענה ייצוגית בתביעת השבה נגד רשות, אם האחרונה חדלה מהגבייה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור בתוך 90 ימים מיום הגשת הבקשה.

            להלן תדון הבקשה לאישור התביעה כתובענה ייצוגית, בהתאם לתנאים שפורטו לעיל.

עילת תביעה אישית - סעיף 4(א) לחוק תובענות ייצוגיות

3.         כאמור, סעיף 4(א) לחוק תובענות ייצוגיות קובע את רשימת הזכאים להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית. לענייננו, קובע הסעיף כדלהלן:

"אלה רשאים להגיש לבית המשפט בקשה לאישור תובענה ייצוגית כמפורט להלן:

(1)       אדם שיש לו עילה בתביעה או בענין כאמור בסעיף 3(א), המעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל החברים הנמנים עם קבוצת בני אדם - בשם אותה קבוצה;"

להלן תידונה טענות הצדדים לעניין עילות התביעה העומדות למבקשים.

סמכותה של רשות מקומית לגביית ארנונה

4.         סמכותה של רשות מקומית, ובכלל זה - המשיבה, להטיל חיובים בארנונה, קבועה בסעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 (להלן - חוק ההסדרים) והתקנות שהותקנו מכוחו; זאת בהתאם לתעריפים מזעריים ומרביים שנקבעו על-ידי שר הפנים ושר האוצר (להלן גם - השרים), כאמור בסעיפים 8(ב) ו-9(א) לחוק הנ"ל - כחלק מ"דיני ההקפאה".

יודגש, כי עד לשנת 1985 היו רשויות מקומיות רשאיות לקבוע את שיעור הארנונה בתחומן ללא הגבלה; אולם בשנה זו, ונוכח משבר כלכלי שפקד את המדינה במהלך שנות ה-80 של המאה הקודמת, החל הליך חקיקה של חוקים ותקנות אשר נועדו להגביל את הסמכויות של הרשויות המקומיות בקביעת סכומי הארנונה (להלן - חוקי ההקפאה). כבר צוין, לא אחת, כי "תכליתם של דיני ההקפאה היא למנוע מהרשויות המקומיות להעלות את שיעור הארנונה לצורך כיסוי גירעונותיהן, אשר נוצרו בשל האינפלציה שהשתוללה בשנים אלה במשק" (עע"מ 7121/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' זאב קופלביץ ואח'(9.8.12)); וכן "למנוע גרעון בתקציבן השוטף של הרשויות המקומיות" (עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ(20.12.11)). עד לשנת 1992 קבעו דיני ההקפאה את השיעור המרבי שאותו רשאיות לגבות הרשויות המקומיות בכל שנה, כאשר העלאה מעבר לתעריף שנקבע הייתה כרוכה באישור שר האוצר ושר הפנים, שאחרת היה מדובר בגבייה תוך חריגה מסמכות. החל משנת 1992, עם חקיקת חוק ההסדרים, שונה הסדר זה, תוך שנקבע בסעיפים 8(ב) ו-9(א), כאמור, כי שר האוצר ושר הפנים יקבעו בתקנות כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, וכן תעריפים מזעריים ומרביים שתוכל רשות מקומית לגבות. מכוח סעיפים אלה הותקנו כמעט מדי שנה תקנות מתאימות (עע"מ 7121/10 בעניין קופלביץ, לעיל; ועע"מ 4068/10 בעניין קר פרי, לעיל); ובשנת 2007 הותקנו תקנות "קבועות" - תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (עע"מ 7121/10 בעניין קופלביץ, לעיל; ועע"מ 4068/10 בעניין  קר פרי, לעיל).

5.         סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים קובע, כי סכום הארנונה שתטיל מועצה בשנת כספים נתונה, יהא הסכום שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים הקודמת, אשר לא יפחת או יעלה על הסכומים המרביים והמזעריים שנקבעו בתקנות, ובכפוף לכל האמור בהן. עם-זאת קובע סעיף 9(ב)(2) חריג לכלל האמור, ולפיו רשות מקומית רשאית להטיל ארנונה שלא בהתאם לאמור ברישא, ובלבד שקיבלה לכך את אישורם של שר האוצר ושר הפנים, כאשר תחילתו של אישור השרים בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן.

            חריג נוסף נקבע בסעיף 11(א) לחוק ההסדרים, ולפיו "שר הפנים רשאי להתיר לרשות מקומית שאושרה לה תכנית הבראה לפי סעיף 140ד(ב) לפקודת העיריות או לפי סעיף 35ד(ב) לפקודת המועצות המקומיות, להטיל בתוך שנת הכספים שבה אושרה תכנית ההבראה כאמור, תוספת לארנונה בעד התקופה שמיום האישור ועד סוף שנת הכספים, ולקבוע מועדים לתשלום התוספת; היתר שעל פיו מוטלים סכומי ארנונה שאינם בהתאם להוראות לפי סעיף 9(ב), טעון גם הסכמת שר האוצר".

טענות הצדדים

6.         המבקשים טוענים, כי המשיבה נהגה שלא כדין ותוך חריגה מחוק ההסדרים, בקביעת וגביית תעריפי הארנונה החל משנת 1995 ואילך. אין חולק, כי בשנים 1994, 2001, 2004, 2005 ו-2007 קיבלה המשיבה היתר מאת שר הפנים לפי סעיף 11(א) לחוק ההסדרים לגבות תוספת ארנונה מעבר לתעריף שנקבע בתקנות הרלבנטיות לכל אחת מהשנים שלעיל, כאשר בכל אחד מההיתרים הללו צוין במפורש כי תוספת הארנונה תחול מיום מתן ההיתר ועד תום שנת הכספים שלגביה הוא ניתן. ואולם, לטענת המבקשים, על-אף שההיתרים שניתנו למשיבה כאמור היו נקודתיים וקצובים בזמן מעצם טיבם, המשיבה כללה את תוספות הארנונה שניתנו בכל אחת מהשנים הללו - כחלק מבסיס חישוב תעריף גביית הארנונה לשנים הבאות. כך למשל, את התוספת שהותר למשיבה לגבות בשנת 1994 בלבד, כללה היא כחלק מבסיס חישוב הארנונה החל משנת 1995 ואילך, וכך נהגה היא ביחס לכל אחד מהיתרי גביית תוספות הארנונה, כאמור; אולם זאת, ללא אישור כנדרש מהשרים. המבקשים טוענים, כי בניגוד למסלול הקבוע בסעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים, שעל-פיו רשאים השרים לאשר למועצה העלאה חריגה בתעריפה הארנונה אשר אינה מוגבלת לשנת המס שלגביה היא ניתנת ולכן יכולה להתווסף לבסיס המס גם בשנים הבאות, הרי שאישור תוספת ארנונה לפי סעיף 11(א) לחוק הנ"ל, כפי שניתן למשיבה בשנים האמורות, מוגבל לשנת המס שלגביה הוא הוצא בלבד. טענה נוספת בפי המבקשים בהקשר האמור, היא כי בשנת 1998 העלתה המשיבה את תעריף הארנונה מעבר לסכום המרבי שנקבע בתקנות, זאת ללא אישור השרים כלל, ויתר על כן - את ההעלאה האסורה כאמור הוסיפה המשיבה לבסיס תעריפי הארנונה בשנים הבאות. בכך, לדידם, נהגה המשיבה תוך חריגה מסמכות.